Бланк управленческого документа: история и современность

ВВЕДЕНИЕ

Управленческий документ представляет собой форму письменной фиксации решений по вопросам управления, административным и организационным аспектам деятельности органов власти, учреждений, предприятий и других организаций . История таких документов уходит в древние периоды русского государственного развития, начиная с договоров и соглашений, переходя к грамотам, отпискам, докладам, наказам и памятям в эпоху Петра I.
С течением времени в коллежском делопроизводстве появились новые типы управленческих документов, такие как указы, регламенты, инструкции, резолюции, отношения, рапорты, доносы, реляции, ведения и известия. В министерской системе стали распространенными сношения (или отношения), реестры, протоколы, ведомости, описи, отчеты, официальные письма, записки и выписки.
На современном этапе к управленческим документам относятся приказы, распоряжения, постановления, указания, служебные письма, протоколы, акты, докладные записки и договора. Цель данной курсовой работы заключается в исследовании предпосылок, истории формирования и развития управленческого документа. Задачи работы включают анализ процесса формирования документа и изучение общих характеристик управленческих документов.
Методологическая база исследования включает в себя применение методов анализа и синтеза, изучение нормативно-правовых баз, анализ монографий, публикаций и статей.
 
РАЗДЕЛ 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ДОКУМЕНТА

1.1. Возникновение и развитие управленческого документа

У появления управленческих документов лежит основная предпосылка в формировании системы управления, которая представляет собой способ воздействия на деятельность людей. Одновременно с этим, существенным мотивом появления управленческих документов стало стремление закрепить необходимую административную и управленческую информацию для последующего ее подтверждения.
Развитие Древнерусского государства сопровождалось формированием соответствующих управленческих функций. Договорные отношения с другими государствами изначально оформлялись устными соглашениями, которые позднее перешли в письменную форму.
Письменные артефакты, сохранившиеся до настоящего времени, а также данные, обнаруженные археологами и лингвистами, свидетельствуют о развитии культуры составления управленческих документов в Древнерусском государстве уже в X веке. Примерами таких документов являются договоры с Византией, заключенные в 911 и 945 годах. В первом случае упоминается о практике создания письменных завещаний, а во втором - о составлении подорожных грамот для торговых судов.
Великие города того времени обладали хранилищами документов, и их хранение в церкви придавало этим документам необходимую юридическую силу. Кроме того, гостиные дворы и монастыри стали центрами ведения и хранения документации, так как церковь обладала значительной юридической компетенцией.
Постепенное накопление опыта в области документирования привело к формированию группы профессионалов, специализирующихся на создании и обработке документов. Вначале их численность пополнялась церковными псаломщиками и дьяками. В это время также начали формироваться устойчивые образцы начала и завершения документов, а также формуляры - типовые устойчивые формы отдельных, наиболее распространенных документов, из которых создавались своеобразные руководства по делопроизводству, называемые "формулярники".
В процессе этого развития появились приемы аутентификации и составления документов, проходивших стадии черновиков, редакций и окончательной версии (беловика), а также элементы, такие как скрепы, печати и подписи на склейках (мосты). Некоторые важные документы уничтожались по решению городского вече, часто публично и в торжественной обстановке. Неважные документы либо возвращались авторам, либо переписывались на свежий пергамент, а зачищенные листы повторно использовались.
Вплоть до конца XIV века основным материалом для письма на Руси был пергамент, обработанный кожей телят, баранов или козлов. Грамота, являясь древнейшей формой документа, представляла собой отдельный лист пергамента шириной около 3,5 вершков (15-17 см), размеры которого могли изменяться за счет подклеивания дополнительных листов. Потерявшие свою ценность документы чистились, а дорогой материал подравнивался и снова использовался для записи.
С ростом объема делопроизводства менялась и графика письменности: изначально документы создавались в уставной манере, характерной для книжного дела, с прямыми очертаниями букв. Изначально текст писался сплошь, без разделения на отдельные слова. Использование точки в конце предложения стало распространенным только к XIV веку.
Несмотря на постоянное увеличение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о существовании системы делопроизводства в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности можно рано. Тем не менее, отдельные нормы работы с документами находили свое закрепление в законодательстве. Внедрение печатей для удостоверения документов, не только князей, но и городов и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией. Такие практики, выработанные опытом, постепенно становились обычаем, полагая основу будущей системы делопроизводства .
С постепенным превращением Московского княжества в великорусское государство возникли новые административные вызовы. Отдельные части управления, которые изначально находились под контролем конкретных лиц по указанию князя, эволюционировали в сложные и постоянные центры управления, известные как избы или приказы. Появление приказов связано с практикой выдачи личных указов (приказов) великого князя близким советникам - князьям и боярам для решения отдельных вопросов государственного управления. Эти усилия объединялись в Боярской Думе, высшем правительственном учреждении. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом, по имени первых государственных учреждений - приказов. Этот временной интервал охватывает период с XV по XVII век.
В течение этого периода система государственного управления не следовала четкому принципу отраслевого управления. Часть приказов была органами территориального управления, в то время как другие отвечали за конкретные отрасли. В каждом приказе стоял приказной судья, назначаемый из думных чинов. Дьяки, их подчиненные, числились от одного до трех, а в крупных приказах к концу XVII века - от 6 до 10 человек. Дьяки в свою очередь руководили подьячими, которые, в зависимости от стажа, были разделены на "старых", "середних" и "молодых". В крупных приказах подьячие объединялись в "столы" или повытья - структурные подразделения приказов, их деление было не по видам деятельности, а по территориальному принципу. Для выполнения различных задач существовали специальные должности, такие как толмачи, трубники, недельщики и т.д.
Хотя приказные судьи полностью занимались организацией и руководством, дьяки вносили свой вклад в делопроизводство. Они занимались приемом докладов, доносов от местных правителей, хранили документы и занимались корреспонденцией.
Обычно документы размещались на столах или скамьях, а особо ценные хранились в сундуках-ларях в помещениях, где велись текущие рабочие процессы и принимали посетителей. Первую бумажную "мельницу" или фабрику по производству бумаги построили на реке Пахре по указанию патриарха Никона, а затем еще одну в Москве на реке Яузе. Однако только в XVIII веке, после появления нескольких бумажных мануфактур, удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России.
Изначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила производились из солей железа и дубильных веществ, получаемых из чернильных орешков — наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги придавало тексту особую стойкость, делая его почти не подверженным выцветанию. Поэтому документы того периода, хранящиеся в архивах, читаются достаточно хорошо.
Для письма использовались гусиные перья, которые затачивались специальным перочинным ножом. Гусиные перья использовались до второй половины XIX века несмотря на то, что металлические перья появились уже в начале столетия. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком, привозимым из Воробьевых гор, который считался особенно светлым и чистым.
С появлением скорописи (использование округлых букв и графических сокращений с выносом их над строкой письма) чтение таких текстов стало сложным и требовало определенных знаний и навыков. В делопроизводстве приказов сохранялась специфическая форма документа — столбец или свиток, состоящий из узких листов бумаги, подклеенных друг к другу. Важные государственные акты могли иметь особенно большие размеры, а части столба назывались "поставами". Столбец представлял собой не просто отдельный документ, а целый комплекс документов дела. Текст писался только с одной стороны, а оборотная сторона использовалась для пометок, резолюций и адресов. Документы хранились в свернутом виде, а для особо важных изготавливались специальные футляры, хотя чаще они хранились просто в ларях или сундуках. Такая форма документа была неудобной, так как требовала много времени на развертывание и сворачивание столба при поиске необходимой информации. Склейка также была недостаточно прочной, что приводило к износу и ветшанию документа. Система столбцовой формы делопроизводства была отменена Петром I в XVIII веке .
Вместе с формой столбца в приказах начала использоваться и тетрадная форма. Тетрадь представляла собой лист бумаги, сложенный пополам, и собиралась в книги, переплетаемые при необходимости. Тем не менее, основной формой документа оставался столбец, который, по сути, представлял собой своеобразное "дело", последовательно отражающее всю "производственную" сторону какого-либо вопроса. Этот процесс начинался с инициативного документа (памяти) и включал в себя все промежуточные документы, завершаясь решением.
Все документы приказного делопроизводства в этот период можно разделить на основные виды: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки. Каждый вид включал в себя различные подвиды. Например, отписки представляли документы, поступавшие в приказы от местных властей или воевод; грамоты - указы царя, направленные из приказов на места, такие как боярам, воеводам, приказным лицам. Приказы содержали отписки или доклады, которые царь направлял воеводам и другим местным начальникам, а также между собой.
Важной характеристикой официального документа был его формуляр - набор стандартных информационных элементов (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, уникальной для каждого вида документа. Формуляр складывался из повторяющихся управленческих ситуаций и действий. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов не выделялось из текста, и обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и другие элементы содержания документа формировали единый текст.
Процесс подготовки документов включал следующие этапы: поступление документа на рассмотрение; подготовка дела для "доклада"; рассмотрение и принятие решения по делу; оформление документа с решением.
Рассмотрение дела в приказе начиналось по инициативе царя или в ответ на жалобы, известия или отписки. Указание царя передавалось лично кому-то из чинов приказа или через посредников, присутствующих у царя. По указу царя выполнялось решение ("отпуск"), если приказ располагал необходимой информацией, либо начиналось исполнение - рассмотрение вопроса и сбор материалов. Если для выполнения царского указа требовалось написать грамоту, дьяк писал ее сам или поручал это старшему подьячему. Если для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась краткими "памятями" подьячих без формальностей. При поступлении документа вносилась дата, и дьяк помечал "Выписать", указывая на необходимость справок. Это означало начало рассмотрения дела.
Подготовкой дел к рассмотрению ("докладу") занимались столы, где дьяк или старший подьячий собирали необходимый материал и готовили проект ответного документа. Дьяк выступал докладчиком, а решение принимали думные дьяки. Думные дьяки могли согласиться с решением или внести свои коррективы. После принятия решения дьяк исправлял документ, младший подьячий переписывал его, а подьячий сверял беловик с черновиком и удостоверял своей подписью ("справой"). Это выражало ответственность за точное соответствие беловика черновику, но не придавало юридической силы. Для этого требовалась "припись" дьяка, свидетельствующая об ответственности за содержание документа.
Руководители приказов, включая судей, не ставили своих подписей на документах, это было обязанностью дьяка. Царь и бояре подписывались только на договорных грамотах с другими государствами. Подпись дьяка была уникальной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк "приписывал" его на каждой склейке, ставя по слогу своей фамилии на каждой, чтобы буквы охватывали оба листа и предотвращали фальсификацию. Изучение Уложения 1646 г. и других указов свидетельствует о введении норм письменного оформления различных договоров и установлении единообразия деятельности приказов.
В приказной период формируется система делопроизводства, создаются кадры служащих, и устанавливаются устойчивые формы управленческих документов. Однако отсутствие общих административных правил не позволяет ввести систематический порядок в организацию учреждений и их делопроизводство. Только в середине XVII в. принимаются меры для улучшения порядка в делопроизводстве, и появляются отдельные законодательные акты о документировании и составлении частных актов.
После длительных исследований и переработки образцов появились новые бюрократические учреждения с четко определенными правилами, которые регулировали их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Были разработаны нормы для правильной регистрации документов, обеспечивающие сохранность, оперативность справочной работы, контроль за движением и исполнением документов. В 1699 году Петр I ввел гербовую бумагу, а в 1700 году выдал указы об отмене столбцовой формы документа и переходе ко всемирному использованию тетрадной формы (листовой и книжной).
Первым из новых учреждений стал Сенат, изначально представлявший собой законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями. Петр I уделил внимание организации сенатской канцелярии, введя должность экзекутора для записи и контроля за исходящими указами. Подготовка дела к докладу включала в себя сбор необходимого материала и создание проекта ответного документа, который обсуждался на заседании. Обер-секретарь играл ключевую роль, а записи сенаторов и принятие решения происходили после обсуждения. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, подписываемые обер-секретарем.
Система управления включала Сенат, Синод, Кабинет и коллегии в центре, а также губернаторов, воевод, комиссаров и другие органы на местах. В период с 1718 по 1720 год было создано 12 коллегий, заменивших упраздненные приказы. Генеральный регламент, утвержденный Петром I в 1720 году, стал законодательной основой реформы, вводя систему делопроизводства, известную как "коллежская". Ключевым элементом стал коллегиальный способ принятия решений, при котором присутствовал весь состав коллегии. Петр I высоко ценил этот способ, подчеркивая, что "лучшие решения принимаются через советы" (глава 2 Генерального регламента "О преимуществе коллегий") .
С появлением Генерального регламента делопроизводство получило законодательное закрепление, что установило четкое разделение между обязанностями органа, принимающего решения (присутствия), и делопроизводственной деятельностью, которая была передана самостоятельному подразделению - канцелярии. Ключевой фигурой в канцелярии стал секретарь, который нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии. Ему доверялись обязанности по подготовке дел к рассмотрению, докладыванию на заседании, ведению справочной работы, оформлению решений и контролю за их исполнением, а также хранению печати коллегии.
Генеральный регламент подробно урегулировал вопросы документирования и движения дел, внедрив важные изменения в систему. Одним из значительных новшеств стало введение подписи руководителя присутственного места и членов коллегии на документах, связанных с решением вопроса. Впервые Петр I начал лично подписывать свои выдаваемые указы. Еще ранее, в 1716 году, был издан указ о подписании главами губернской администрации доношений в Сенат о получении сенатских указов. Эта норма была впоследствии включена в Генеральный регламент.
Вся работа по документообороту коллегии осуществлялась при непрерывном контроле секретаря. Он лично составлял важные документы, а все остальные подготавливались под его руководством. Работа в канцелярии была четко распределена между сотрудниками, и каждому были присвоены строго определенные обязанности согласно установленному регламенту.
Например, нотариус вел протоколы, в которых фиксировались все дела, решенные коллегией. Ежедневно он подробно записывал все вопросы, выносимые на обсуждение, и составлял краткую резолюцию. В конце месяца эти записи переписывались на чистые листы и подвергались переплетению. Нотариус также поддерживал реестр нерешенных дел, а секретарь отмечал, у кого из членов коллегии находится каждое из них в работе. Этот реестр всегда находился на столе присутствия перед местом президиума для обозрения членами коллегии, чтобы они могли видеть количество нерешенных дел.
Актуариус ответственно вел общий журнал всех поступающих документов, заботился о их сохранности, а также управлял запасами канцелярских принадлежностей. В отличие от документов, поступающих в приказы, где дьяк указывал только дату поступления, в коллегиях вводилась практика присвоения регистрационного номера, соответствующего записи в регистрационной книге.
Генеральный регламент устанавливал строгую процедуру рассмотрения и принятия решений, включая этапы вступления дела, подготовки к слушанию, слушания и принятия решения, а также последующие этапы оформления, контроля за исполнением и архивного хранения дел .
Все посылки, адресованные коллегии, передавались дежурному чиновнику, который подтверждал получение своей подписью, но не вскрывал их содержимого перед передачей в присутствие. Указы из Сената распечатывал лично президент коллегии, а прочие документы – старший член присутствия. Затем секретарь маркировал поступившие документы, указывая время получения, и передавал их актуариусу для регистрации в соответствующих книгах. Каждому документу присваивался регистрационный номер, и в регистратуре отмечалось, в какой стол он был направлен для исполнения. Каждый документ передавался служащим в канцелярии с обязательной распиской, заносимой в специальную квитанционную книгу. При возврате дела такие расписки уничтожались, и в книге отмечалось время возвращения.
Для подготовки дела к рассмотрению коллегией помощники секретаря и канцеляристы, под руководством секретаря, занимались предварительной подготовкой. Этот процесс включал сбор всех необходимых справок, иногда с направлением запросов в другие учреждения, и выписку узаконений, относящихся к данному делу. Результатом этой подготовки были доклад и краткая записка (или экстракт) с кратким изложением вопроса, всех обстоятельств дела и соответствующих законов. Нотариус фиксировал ход обсуждения и принятое решение в протоколе (повседневной записке). Если у члена коллегии было особое мнение, он имел право требовать его записи в протоколе.
Протоколы подписывались всеми членами коллегии в тот же день, обеспечивая систематическую запись хода обсуждения дел. После заседания канцелярия готовила "исполнительные бумаги" с решением вопроса, отправляя их на места для исполнения. Согласно Генеральному регламенту, коллегия должна была оставлять у себя копии этих бумаг. Различные коллегии взаимодействовали между собой через промемории и отправку указов, а также получение отчетов. Решенные дела архивировались и передавались в архивы, которые, впервые по Генеральному регламенту, стали называться европейским термином "архивы". Особым образом для управления архивами была установлена должность архивариуса. Архивы принимались по описи и под расписку, а ведение описи велось по алфавиту ("алфавит дел").
В период Петра I в коллежском делопроизводстве произошли значительные изменения, связанные с внедрением новых документов и переименованием уже существовавших в приказах. Это отражает влияние западных тенденций в русском языке, характеризующих все реформы Петра I. Ранее используемые термины "думы" и "приказы" были заменены на "коллегии", "канцелярии", "конторы" и "ратуши". Также появились новые наименования для документов, такие как "векселя", "облигации", "реляции", "мемории", "рапорты", "журналы", "протоколы", "корреспонденция", "инструкции" и др. При этом "приговоры", "указные грамоты" и "наказы" были заменены на "указы", "регламенты", "инструкции" и "резолюции". Даже форма документов подверглась существенным изменениям, и для многих из них были разработаны "генеральные формуляры" – стандартные образцы для составления документов.
Например, указ 1723 года "О форме суда" предписывал излагать содержание челобитной по пунктам, пытаясь формализовать текст и сделать его более удобным для восприятия. Также появились элементы формуляра, такие как дата документа, которая часто размещалась под текстом слева на листе. Наименование документа стало самостоятельным элементом формуляра, а в некоторых случаях к нему добавлялось краткое содержание, как, например, "Рапорт о получении указа". Эти изменения также касались реквизитов, выделявшихся из текста, таких как подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, контрольные отметки и другие.
Суммарно, коллежское делопроизводство стало более формализованным, с внедрением новых документов и реквизитов, что, однако, вело к увеличению объема письменной работы и формальностей, что вызывало недовольство современников, особенно в связи с недостаточностью канцелярских кадров для обработки растущего объема дел .
В организации делопроизводства имеет важное значение установленная "Учреждением для управления губерний" "иерархия властей и мест", которая определила порядок взаимодействия между высшими, центральными и местными учреждениями. Согласно этому порядку, Сенат и коллегии выдавали губернатору указы, а губернатор, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и доношения. Эта иерархия властей сохранялась в XIX веке и частично присутствует в современном делопроизводстве.
Историография выделяла качественные отличия новой системы, которая формировалась после событий 1917 года и ликвидации старого монархического порядка. Эти особенности существенным образом влияли на создание системы управления, так как после октябрьского переворота государственный аппарат претерпел кардинальные изменения. Всероссийский съезд Советов стал высшим органом государственной власти, а ВЦИК – исполнительной властью между его съездами. Совет Народных Комиссаров (Совнарком) образован для непосредственного управления страной. Для руководства различными отраслями созданы наркоматы. Этот новый аппарат существенно отличался от предыдущего, так как исключал из власти представителей бывших социальных классов и привлекал кадры без специального образования.
Советское правительство также проводило меры по упрощению и рационализации делопроизводства. В 1918 году Совет рабочей и крестьянской обороны издал постановление "О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты", направленное на эффективное исполнение указаний центральных органов власти и ликвидацию бюрократической медлительности.
В процессе рационализации управления в 20-х годах был использован опыт предыдущих административных структур. Однако, при оценке этого периода следует учитывать сложные условия, вызванные Гражданской войной и разрухой. Несмотря на эти трудности, 20-е годы можно считать благоприятным периодом с точки зрения: